Sin economía no hay paz

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El pasado miércoles 23 de septiembre de 2015, el presidente de la República, Juan Manuel Santos, anunció que la firma del proceso de paz se realizará el próximo 23 de Marzo de 2016.

Para nadie es un secreto la trascendencia política de esta decisión, ampliamente analizada y controvertida en todos los medios de comunicación. A pesar de esto, las implicaciones económicas que trae consigo la realidad del posconflicto no están muy claras. Ahora más que nunca es momento de sentarse a pensar cómo se va a conseguir el dinero para la paz.

Los costos económicos del conflicto armado colombiano son difícilmente cuantificables, en la medida en que la atomización del mismo no permite sistematizar la información necesaria para dicho propósito. No obstante, existen esfuerzos académicos y periodísticos para acercarse a la incidencia del conflicto en la economía colombiana. El libro Costos económicos y sociales del conflicto en Colombia, de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, es un buen ejemplo de ello. El propósito de la publicación es mostrar los beneficios económicos y sociales que traería para el país el fin de la guerra. Según la publicación, un país sin guerra representaría una aceleración en el aumento del PIB departamental, que se duplicaría 10 años antes de lo que sucede hoy en día. Esto sugiere que, manteniendo lo demás constante, las economías departamentales crecerían en 4,4 puntos porcentuales por año.Si bien existen estas aproximaciones sobre los beneficios del fin de la guerra, es más difícil encontrar estas estimaciones sobre el costo del posconflicto. Lo anterior, se debe al desconocimiento de las medidas reales que surgirán una vez sea firmado el acuerdo de paz. Lo que sí está claro es que el gasto del gobierno va a tener que aumentar significativamente en los próximos 10 años. La reparación a las víctimas, la restitución de tierras, el fortalecimiento institucional y las demás obligaciones que va a tener que asumir el Estado no son, en términos monetarios, un gasto menor.

En ese contexto de un inminente aumento de la trayectoria del gasto en el mediano plazo, es prudente revisar si los ingresos van a aumentar en la misma proporción. Con la caída del precio internacional del petróleo, en un país que depende en gran medida de la exportación de este recurso, no es claro cómo se va a cubrir el déficit que ha dejado la actual coyuntura económica. Esta situación es crítica sobre todo si se espera que el gasto aumente en mayor proporción. Según Juan Camilo Restrepo, sólo para el “componente del posconflicto rural -que será probablemente el más costoso de todos- se barajan cifras que fluctúan entre $80 billones y $100 billones”, lo que significa un gasto de entre 8 y 10 billones de pesos anuales para el posconflicto. Si se tiene en cuenta que el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) presentado por el Ministerio de Hacienda tiene proyectado para el 2016 un PIB cercano a los 864 billones de pesos, el gasto en posconflicto, según los datos de Juan Camilo Restrepo, representaría un punto porcentual del PIB al año.

El MFMP estima que “para la vigencia 2016 se proyecta un déficit de 2,4% del PIB, que aunque es equivalente al proyectado para la vigencia 2015, presenta diferencias importantes por cada nivel de gobierno. En particular, se proyecta que el déficit total del Gobierno Nacional Central (GNC) se deteriore en 0,6 pp”. Este aumento en la senda del gasto de mediano plazo aumentaría el déficit del GNC si este no tuviese una contrapartida que aumente en igual proporción.

Los ingresos del GNC para 2016 se muestran desagregados en el gráfico anterior. Como venía siendo desde hace más de una década, los impuestos internos representan más del 50% de los ingresos para su financiación. De esta forma, la contrapartida al aumento de la senda de gasto de mediano plazo se debe buscar, idealmente, en los impuestos internos. No obstante, en la teoría de política fiscal existe otra alternativa para situaciones donde el gasto supera los niveles normales de largo plazo. Según Leopoldo Fergusson y Gustavo Suárez, en esta situación, los gobiernos en países industrializados y en vía de desarrollo utilizan la emisión de deuda para cumplir con el supuesto normativo de la suavización de impuestos. Así, los gobiernos emiten deuda de tal forma que no tengan que alterar las tasas en el mediano y largo plazo, siempre y cuando se conozca el gasto público esperado.

En el caso colombiano, el mecanismo anticíclico de ajuste que le permite al GNC un mayor endeudamiento temporal, se define a partir del denominado ciclo petrolero: el diferencial entre la senda de precios de petróleo de largo plazo (definidos por el comité consultivo de la Regla Fiscal) y el precio spot esperado para cada año. En palabras de Roberto Steiner, para cumplir con la regla fiscal “el Gobierno debe mantener una senda decreciente para el déficit fiscal estructural de manera que en el 2014 este sea igual o inferior a 2,3% del PIB; en el 2018, de máximo 1,9% del PIB, y en el 2022, de 1% del PIB o menos”. En ese contexto, para que el déficit estructural no supere estos límites hay dos opciones: se reduce el gasto o se aumentan los impuestos y/o la deuda. Como ya lo mencioné anteriormente, ante la restricción de la regla fiscal sobre la emisión de deuda, los impuestos aparecen como el mecanismo ideal.

¿Más impuestos?

En época de elecciones es impopular hablar sobre impuestos. Por ejemplo, si revisamos el plan de gobierno propuesto por los candidatos a la alcaldía de Bogotá, tan solo uno (Daniel Raisbeck) utiliza la palabra “impuestos” en su programa. Sumado a esto, la pasada reforma tributaria dejó una carga impositiva cercana al 70% para las empresas que cumplen con sus obligaciones tributarias.

La OCDE y la Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria le han recomendado al gobierno aumentar la recaudación y construir un sistema impositivo más eficiente y justo.

Que venga la reforma tributaria

El Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, dice que lo único que falta para la nueva reforma tributaria son los insumos de la OCDE y de la Comisión de expertos. Entre las propuestas fundamentales está combatir la evasión fiscal, que representa cerca de 28 billones de pesos anuales, la simplificación del IVA (y el posible aumento de la tasa a un 18%), aumentar el universo de contribuyentes, promover la formalización de las empresas y mantener el Régimen Tributario Especial (RET) para las entidades sin ánimo de lucro.

Frente a estas recomendaciones el gobierno deberá plantear una reforma tributaria que tenga en cuenta, además, las obligaciones fiscales del posconflicto. Contrario a lo que muchos piensan, la reducción de impuestos NO es una salida, tampoco lo es elevar la carga tributaria de las empresas privadas que hoy cumplen con sus obligaciones. Esto nos deja con un futuro que depende de la imaginación y de la eficiencia del Estado para recaudar la mayor cantidad de ingresos vía impuestos. Así esto resulte impopular en la sociedad, es necesario que se advierta que la paz depende del desempeño de la economía y de la política fiscal.

Como si no fuera suficientemente compleja esta situación, existe un problema de “ciclos políticos presupuestales”. Según Allan Drazen y Marcela Eslava, el gasto focalizado (que en el caso colombiano corresponde al gasto en infraestructura) aumenta sistemáticamente previo a una elección, mientras los demás componentes se contraen. Lo anterior supone que antes de las elecciones, la composición del gasto de las autoridades locales cambia, según la preferencia del gobierno local o nacional. De esta forma, antes de las próximas elecciones deberíamos esperar que las autoridades locales, e incluso las nacionales, cambien la composición de gasto en virtud de proyectos que coincidan con los intereses del partido y sus electores.

Esto representa un reto para la paz, porque si se utiliza el gasto y la deuda como una variable estratégica, se reduce el presupuesto para el gobierno entrante. En este punto la pregunta es si nos podemos blindar de los “ciclos políticos presupuestales” con las vigencias futuras que tengan en cuenta el gasto del posconflicto. Lo anterior significa comprometer la deuda y el gasto a las obligaciones del posconflicto.

Paz indexada a la economía

El proceso de posconflicto cuesta y cuesta mucho. Firmar la paz puede aumentar el potencial de crecimiento de la economía, mas no significa que el PIB vaya a aumentar inmediatamente. Esto nos deja en un escenario de limitación presupuestal para poder cumplir con todo lo pactado en el proceso. Sin embargo, es prudente que se sugiera un carácter más flexible en la ejecución de lo acordado en La Habana. En síntesis, los compromisos deberán depender esencialmente del desempeño de la economía.

Referencias

  • Drazen, A., & Eslava, M. (2005). Electoral manipulation via expenditure composition : theory and evidence. Cambridge: National Bureau of Economic Research.
  • Fergusson, L., & Suárez, G. (2010). Política fiscal: un enfoque de tributación óptima. Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Economía, Ediciones Uniandes.
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