Publicado el 16 Enero, 2019

¿Por qué tanta demora en las obras?

¿Qué tienen en común el túnel de La Línea, el aeropuerto de San Gil y la doble calzada Popayán-Santander de Quilichao? Lo primero es que son obras que le cambiarán la cara al país. Pero lo segundo es que comparten la historia de la gran mayoría de obras públicas de alto impacto: sobrecostos y retrasos. Por: Juan Pablo Rico A. Twitter: @elmaleconomista Facebook: El Mal Economista Instagram: @elmaleconomista   Basta ver la prolongación de la Avenida Ciudad de Cali (Bogotá), el […]


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¿Qué tienen en común el túnel de La Línea, el aeropuerto de San Gil y la doble calzada Popayán-Santander de Quilichao? Lo primero es que son obras que le cambiarán la cara al país. Pero lo segundo es que comparten la historia de la gran mayoría de obras públicas de alto impacto: sobrecostos y retrasos.

Por: Juan Pablo Rico A.

Twitter: @elmaleconomista

Facebook: El Mal Economista

Instagram: @elmaleconomista  

Basta ver la prolongación de la Avenida Ciudad de Cali (Bogotá), el túnel de Oriente (Antioquia) y el corredor verde (Cali) —solo por dar otros ejemplos— para entender que este es el común denominador de la contratación estatal en el país.

La premisa básica para entender lo que ocurre es que la respuesta no es la corrupción. Últimamente se ha creado un fetichismo en torno a este mal, donde cualquier problema que enfrenta Colombia le es atribuible a las prácticas corruptas de los políticos tradicionales. Lógicamente, en Colombia hay problemas de esta naturaleza, pero culparla por cuanta falla pública surja, no es más que una cortina de humo que impide observar las verdaderas causas de los problemas.

El asunto va más allá y es fácilmente explicable desde la ciencia económica. Hacia finales de los sesentas, Kenneth Arrow, Mark Pauly y otros reconocidos economistas teorizaron sobre un concepto que resultaría altamente útil en la microeconomía y la teoría de juegos (esta es la rama que estudia las interacciones y decisiones de agentes según los incentivos). Aunque ya existía, estos lo formalizaron bajo la etiqueta de riesgo moral. El término no tiene nada que ver con el funcionamiento de la moral en las decisiones riesgosas, ni mucho menos. Por el contrario es, como Krugman lo ha definido, “cualquier situación donde una persona toma la decisión de cuánto riesgo asumir, mientras alguien más enfrenta el costo cuando surgen situaciones adversas”.  El ejemplo clásico para entenderlo es el de la empresa de seguros y el asegurado. Cuando una persona sabe que está asegurada tomará más riesgos porque, de presentarse alguna contingencia, los costos no los pagará ella, sino el seguro. Entonces, ¿qué tiene que ver el riesgo moral con la contratación pública?

La respuesta está en la Ley 80 de 1993, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Motivado por ideas francesas, el estatuto se construyó sobre un pilar fundamental que debe compartir todo contrato estatal: la preservación del equilibrio económico de los contratos. Esto indica que las obligaciones a las que se comprometan los contratistas y la entidad contratante deben mantener su equivalencia durante toda la ejecución del contrato. Así, si se está construyendo una carretera y ocurre un hecho imprevisible que destruye los trabajos, como un terremoto, la administración deberá correr con los gastos adicionales.

Particularmente, las causales donde se podrá pedir el apoyo del Estado para los costos adicionales son: (i) hecho imprevisible, esto es, que no pueda ser pensado en la planeación del contrato (p. ej., un terremoto); (ii) potestad de variación, o que la administración realice una acción que obligue a modificar el contrato (p. ej., que una carretera requiera 200 metros adicionales); y el (iii) hecho del príncipe, es decir, que la administración realice una acción ajena al contrato pero que redunde en efectos adversos para este (p. ej., no otorgar una licencia ambiental). En consecuencia, en estos tres casos se le podrá pedir al Estado que indemnice.

En teoría, esto está muy bien, pues en últimas los contratistas no son más que “colaboradores de buena fe de la administración” y buscan apoyar al Estado en la prestación de los servicios públicos y su adecuado funcionamiento. Pese a lo poco convincente que esto parece, tal es la filosofía de la Ley 80.

Sin embargo, esta filosofía es también el ambiente idóneo para que la Ley tenga disposiciones que le den vida y fuerza a problemas de riesgo moral. En el Artículo 16 se dice que cuando los contratos se modifiquen en un valor superior al 20% del mismo, además de la indemnización que recibirán los contratistas, estos podrán renunciar a la continuación de la ejecución. Es más, ¡en el Artículo 40 se dispone que los contratos podrán tener modificaciones hasta por el 50% de su valor inicial! Esto no es más que riesgo moral en toda su expresión.

Un contratista puede licitar con una propuesta absolutamente baja y ganar el contrato. Luego podrá pedir que se le indemnice por los sobrecostos de hechos “no previsibles”, y si las cosas no resultan, sencillamente renunciar a la ejecución del contrato, claro está, recibiendo el dinero que ya ha invertido.

Este sistema aboca los costos sobre la administración y le permite a los contratistas tomar altos riesgos, como el de licitar con precios bajos, donde el único perjudicado será el fisco del Estado.

Todo lo anterior solo busca llamar la atención sobre la importancia de ser cuidadosos en la aplicación de normas europeas en Colombia, una costumbre que no se ha podido superar.

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